完善环境整治机制，改善乡村人居环境调研报告

完善环境整治机制，改善乡村人居环境调研报告

“改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐”。区委、区政府和区政协年初商定，将“完善环境整治机制，改善乡村人居环境”作为区政协常委会2019年度重点协商课题。今年10月以来，刘启财主席带队到建瓯等兄弟县市了解经验做法，多次主持召开座谈会，在政协委员微信工作群进行协商研讨，广泛征求委员意见建议。区政协提案委和部分市、区政协委员，区农业农村局等相关职能部门负责同志组成课题调研组，由区政协党组副书记、副主席林国强带队先后到峡阳、王台、塔前、炉下、夏道、大横等乡镇、村实地考察调研，了解一线情况，收集意见建议，广泛协商讨论，形成调研成果。现报告如下：

一、主要成效

区委、区政府高度重视，把农村人居环境整治工作作为实施乡村振兴战略的首场硬仗来打，全区上下“一盘棋”，做到“真做、真管、真查”，强力推进人居环境整治工作。

（一）城乡环境面貌持续向好。经过全面发动，强力整治，特别是“整村推进”人居环境整治做法，力度空前、成效突出，城乡人居环境明显改观。多数乡镇集镇主街道店面遮雨棚、农贸市场进行了提升改造，各乡镇行政村陈年垃圾基本得到清理，公厕总体做到及时冲洗，主街道乱堆放、乱搭盖明显减少，道路、街巷、公园广场等公共场所基本实现干净整洁。特别是国省道、县乡道等道路沿途及“一江两溪”沿岸卫生得到了有效治理，合福高铁沿线村庄环境得到明显提升。

（二）群众环保意识有所转变。各乡镇、村通过广播、宣传车、宣传单和党员干部入户宣传，营造出持续推进农村人居环境整治工作的浓厚舆论氛围。通过落实“门前三包”，开展移风易俗、“小手拉大手”“巾帼志愿服务”，评选“星级文明户”、“美丽庭院”、上“红黑榜”等活动，引导广大群众参与到人居环境整治中来，生活陋习和观念有了转变，爱护环境、垃圾定点投放的文明意识有所增强。

（三）环境整治机制初步建立。通过持续整治，初步形成一批运维管护机制：村级建立人居环境“网格化管理”，实行“普扫+巡捡”的环卫保洁机制。乡镇整合河长、路长、城管、环保等队伍组建生态巡查中心，形成常态巡查机制；全区积极推广“爱心超市”积分兑换做法，建立人人都能参与、勤劳就能积分、实干得到认可的正向激励和反向监督机制。推行区、乡镇、村三个层面的人居环境绩效考评工作，整治成果得到巩固和提升。

开展人居环境整治工作以来，全区共清理卫生死角和建筑垃圾6.76万处、18519.15吨，清理乱张贴小广告等6.97万处，清理河塘、沟渠295.78千米，清理柴火杂物乱堆放、乱停车、“僵尸车”、占道经营8.21万处，拆除乱搭建、乱围挡、沿街雨棚、破损广告牌等2.61万余处，拆除旱厕2756座。投入资金784万元，新建集镇、农村公厕54座；完成农村三格式化粪池建设任务1000户；建设完成集镇污水处理设施4个；完成农房整治2310栋21.3万平方米。农村卫生保洁费累计收缴436.698万元，下拨农村卫生保洁费配套资金693.5万元（其中：市级补助136.38万元、区级补助557.12万元），配保洁车辆197辆，投放垃圾桶1.2万余个。

二、存在的主要问题

我区在乡村人居环境整治工作上虽然取得了明显成效，但仍存在以下几个方面的突出问题：

（一）整治经费难保障。农村人居环境整治是一项系统工程，特别是对照市委市政府提出的人居环境整治要向自然村、背街小巷延伸的要求，持续时间久、牵涉面广、任务繁重、难度巨大，需投入大量资金，而我区的区级财力不足，大多数乡镇、村财力紧张，整治经费严重短缺。比如，有一部分村旱厕拆除后，由于资金问题无法及时新建水冲式厕所，群众不理解、抱怨，反应较大。

（二）工作责任难落实。总体上看，各乡镇对人居环境整治工作十分重视，思想认识和责任意识比较到位，但普遍存在对村级责任压力传导不到位，村主干及两委干部包组包户责任制未建立，考核机制不够完善。一些村干部政治站位不高，思想认识不到位，斗争精神不足，对整治工作避重就轻，存在厌战情绪。《延平区农村人居环境整治分工方案》虽然明确了区直各成员单位的职责分工，但履职尽责存在差距，部门协同作战、上下齐抓共管的合力还未形成。

（三）主体作用难发挥。村民是人居环境整治的受益者，也应是责任主体。目前我区人居环境整治和卫生保洁主要靠镇村干部和聘请的保洁员，一味大包大揽，且宣传或组织动员不够，导致村民认识不到位，认为人居环境整治与己无关，主动参与积极性不高，环境整治工作存在“上热、下凉”现象。部分村民生活陋习还未彻底转变，对“脏、乱、差”现象习以为常，乱扔、乱倒、乱堆、乱放、乱搭、乱建现象无法杜绝，农村卫生状况经常出现反弹。对不自觉的村民缺乏制约的有力抓手和措施。

（四）工作机制难运转。虽然区、镇、村都已建立人居环境整治考评办法，但仍存在考评工作浮在面上、流于形式，考评结果的运用不到位，没有真正起到对干部督促约束和激励作用。多数村未实行对保洁员绩效考评奖惩制度，保洁员“干好干坏一个样”问题仍未得到解决。已建立的网格化管理、生态巡查、“门前三包”等机制未常态运转，农村垃圾收运管理乡镇各自为阵，村与村交叉运输，既造成经费浪费，又造成垃圾收运不及时、卫生保洁设施设备管理不到位等问题。

三、对策建议

针对我区实际，全区人居环境整治工作要从补短板、提质量、建长效入手，坚持“绿水青山就是金山银山”发展理念，全面落实《农村人居环境整治三年行动方案》，集中力量攻克村民关注的突出环境问题，使人居环境改善和现代农业、文化休闲、生态旅游等产业融合发展互促互进，让村民共享人居环境整治成果，为实现乡村振兴、全面建成小康社会的目标打下坚实基础。

（一）在资金保障上共筹集。构建上级拨补、区财奖补、镇村为辅的经费保障机制，完善政府、企业、民间等多元投入机制，缓解财力不足压力，确保农村人居环境整治正常运行。

1.政府统筹切出一块。（1）在财力有限的情况下，建议区政府研究从城乡土地增减挂钩出让指标区级所得中切出一块资金，建立城乡人居环境整治奖补基金。（2）以市行政中心搬迁为契机，积极向市里争取土地运营权，出让一块国有土地专项用于农村人居环境整治。争取城建税、排污费等移交给延平区征管，用于城乡人居环境整治。（3）建议乡镇垃圾转运改为区级统一转运，提高效率降低运营成本。由国运公司牵头，成立区保洁公司或启动全区统一的乡镇垃圾转运市场化（乡镇建立垃圾中转站或集中收集点），经费实行区、乡镇合理分摊。可在农村试行推广垃圾分类，可降解垃圾通过沼气等进行处理，树叶、树枝等可燃垃圾就地焚烧做堆肥，不能降解的垃圾通过转运处理，以降低运营成本。

2.多方联动争取一点。（1）各部门要积极争取国家、省、市相关政策支持，拓宽资金来源渠道。如向省住建部门争取按照农村户籍人口拨付保洁经费，向省水利部门争取农村水资源保护费和水环境治理费，向省交通部门争取村道硬化提升项目资金，向市财政争取按规定比例配套改厕经费（600元/个）等。区政府要指定1个部门负责梳理汇总各部门相关政策，积极向上争取项目资金，确保产生政策叠加效应。（2）拓展“区村结对、共建文明”活动，将辖区内省、市、区级文明单位、机关事业单位与贫困村共建人居环境保洁，积极动员各方提供资金、项目、技术、志愿者服务等方面支持。（3）探索村企结对共建机制，积极发动辖区内有实力的企业，本着自愿原则开展“一企联一村”活动。倡导新乡贤文化，鼓励在外企业能人投资家乡建设，提倡社会各界以捐赠、资助等形式支持乡村环境整治。

3.镇村发力筹集一些。（1）乡镇、村要加大土地整理、城乡土地增减挂钩工作力度，拓展资金来源渠道。（2）推广“古厝生态银行”机制，建立全区性盘活村集体闲置资产线上交易平台，增加村财收益。对收益较好的乡村旅游项目引进客商以股权和债权融资建设。对有区位功能的路段、墙面等探索出租广告收费，或以使用权交换卫生保洁等方式筹集资金。（3）支持村民代表大会表决通过村集体资金用于人居环境整治的做法。如纪委监委等部门帮助协调理顺村集体资金通过代表会表决同意后运用于代缴村民保洁费相关程序，避免纳入问责范围，以确保长期在外村民的保洁费得到收缴，特别是省配套经费得到落实。

（二）在部署推动上共谋划。加强高位推动、多方共谋，逐步理清乡村建设与人居环境整治思路，不搞一刀切，分类分批次有序推进。

1.谋统筹规划。（1）全区245个行政村，有编制村庄规划的约170个，针对普遍存在与土地利用规划不衔接的问题，建议在修编或新编规划时，统筹兼顾土地利用、产业发展、历史文化传承等，把人居环境整治的具体要求与之相结合，编制多规合一的实用性村庄规划。（2）坚持按规划落实管理，确保“一张蓝图绘到底”，做到建房有规划管理，行政村有村庄整治安排，生产生活空间合理分离。乡镇、村要把“两违”整治出来的空地建成停车场或绿化美化，防止死灰复燃。（3）鼓励自然村居民向中心村或集镇集聚，在集镇和中心村集中规划建设村民住宅小区，做强做大中心村镇。（4）要以省级乡村振兴试点村为样板，打造一批符合国家、省级、市级标准的生态镇、生态村，辐射带动全区农村环境整治工作的整体提升。

2.谋分类推进。按照因地制宜，分类指导原则，把握好整治力度、建设程度、推进速度与财力承受度的关系，合理制订我区各镇村人居环境整治标准，分类推进，做到精准施策。建议按三类分别制定标准和考评办法。（1）美丽乡村、乡村振兴示范村、库区重点村为一类，可以制定更高质量的人居环境提升标准，打造一批基本达到省级标准的样板村。（2）经济基础较好、常住人口较多、高铁和国道、库区沿线村为二类，注重加强规划引导，建设整治内容和标准可适当提高。（3）高山偏远、经济薄弱、人口较少的村为三类，以干净整洁作为基本目标，集中解决陈年垃圾、乱搭乱盖、日常保洁等突出短板。在具体推进中，要充分考虑村民意愿和实际，特别是在旱厕改造上要避免旱厕拆除后没有新建或厕所建的很远，造成“如厕难”。

3.谋责任明晰。多方征求意见建议，充分论证，进一步明晰区、镇、村各级领导干部具体责任。（1）对普遍存在反映突出的重难点问题，建议由区主要领导主持召开人居环境整治工作联席会，组织挂点乡镇领导和职能部门、乡镇街道主要领导参加，对照问题清单，实行挂单销号，明确责任和整改时限。（2）督促部门严格落实《延平区农村人居环境整治分工方案》，避免将指标下达乡镇后，以“属地原则”一刀切，部门变成督查员。（3）建立由镇党委统一领导的“一元多核”协商共谋机制，邀请不同类型人员参与出谋划策，让整治工作更接地气。各村要建立挂点领导牵头的执行落实机制，明确村主干对全村人居环境整治负总责，与区发给的绩效工资挂钩，两委干部分别挂组（自然村），对该组落实人居环境整治成效负责，与村发给的工资挂钩。（4）责权利相统一，不能有权不履责。如，根据《公路法》，国、省干道沿路两侧20米范围内属于公路部门管理，相应的两侧20米内垃圾处理及卫生保洁工作，也应由公路部门负责。应明确责任归属，或拨一部分经费由公路部门负责全区范围内国、省干道沿路垃圾处理及卫生保洁。

（三）在主体作用上共促进。积极宣传发动，强化基层党建引领和制度约束，多渠道激活内生动力，共促基层群众主体自觉参与。使群众的主体作用得到发挥。

1.发挥基层组织作用。（1）镇村党组织要以加强基层党建工作为抓手，加强对党员的教育，培育标杆。乡镇人大、政协联络组要把“两代表一委员”做为重点突破口，加强对辖区内人大代表和政协委员的组织、宣传，确保他们的思想统一到整治工作上来，主动支持参与整治工作。（2）镇、村妇联组织要充分调动妇女参与整治的积极性主动性，发挥好女性“半边天”和家庭独特地位作用，组建“巾帼保洁队”参与人居环境整治工作。（3）学校要加强对学生的教育从小养成保洁习惯。着力提升“小手拉大手”实效，探索将学生和家长共同参与人居环境整治等志愿服务纳入品德考评体系，促进学生及家长的保洁意识提升。

2.强化宣传教育发动。坚持发动一批、引导一批、教育一批。（1）建议乡镇选聘一些有威望的老党员、老干部、老教师、代表、委员等，组织他们积极参与到人居环境整治宣传教育中来，引导村民积极支持参与。（2）对一些不愿配合不愿参与的群众，充分发挥老人辈分高、有威望、敢说话的独特优势，以长期说服教育为主，一对一上门开展教育劝导，直至思想行动转变。（3）发挥好延平报道、延平通讯、美丽延平公众号等宣传媒体主渠道作用。要充分发挥刚建成的应急预警电视广播新系统作用，区、镇、村三级分类宣传，普通话和本地话相结合，早、中、晚定时播放，让群众在天天听“整治”、天天看“整治”中改变观念、提升素质。

3.健全完善“村规民约”。（1）区相关部门和乡镇要加强指导，推进各村对村规民约的修订完善，建立村委会、村民小组、户（栋主）三级权责清单，明确村级组织对维护村内公共环境卫生负主体责任，村民对庭院内部、房前屋后环境卫生整治负责。（2）积极探索村民轮值保洁机制，以户为单位，定期轮流负责全村保洁工作，村域面积大、人口多的，可按村民小组（自然村/街）划片内开展轮值，参与轮值保洁的农户根据工作量参照保洁员付给保洁费用，通过轮值以增强村民的保洁意识。（3）健全正向引领激励和反向监督约束机制，引导群众自发成立人居环境整治提升理事会或环境保洁卫生协会等，负责监督考评村民履行村规民约情况，及时发现不文明行为通过“红黑榜”和广播通报。

4. 加快出台专项法规。没有有效的制约手段是村民主体作用难以发挥的一个重要原因。呼吁市人大在专项调研基础上，按照《福建省农村人居环境整治三年行动实施方案》中明确的“研究推进农村人居环境建设立法工作，明确农村人居环境改善基本要求、政府责任和村民义务。”精神，研究制定全市农村垃圾治理、乡村清洁等地方性法规、规章和规范性文件，进一步明确村民义务，以及违反规定的处置办法。

（四）在长效机制上共建立。人居环境整治是实施乡村振兴战略的第一场硬仗，不是一阵风走过场，区、镇、村以及各职能部门要共同建立完善长效机制，确保整治工作常态化推进，高质量运转。

1.优化督查考评机制。（1）进一步优化已出台的考评办法，建议按部门、乡镇两个序列，由区大督查组会同共建办每月对标考评一次。对乡镇考评要按照同类别村考评30%以上的村，避免以一个村代表一个镇的情况，确保考评更加客观科学。对督查考评发现的问题，列出问题清单，限时整改。时限内整改不到位的，再由相关部门会商问责问效。考评应当设置一个合理分数（如70 分），在该分数线以上的，不再启动倒三名问责，缓解乡镇和部门压力。（2）各乡镇要坚持每月至少对每个村督查一次、考评一次、通报一次，以评选出各村名次及落实整治情况。（3）乡镇加快完善《镇干部挂点包村绩效考评办法》，研究制定《村干部绩效工资考评实施办法》，明确将人居环境整治各项工作落实与年终评先评优、绩效考评挂钩。建议各村主干绩效工资由区财政发放给乡镇统筹，对整治不达标的村干部按照整治标准要求（如70分），明确每低于一分扣多少绩效工资，对做得好的村干部明确高于多少分（如80分）给予不同奖励，使奖惩措施落到实处。

2.完善干部选拔机制。（1）在问责问效的同时，建议区委对整治成效明显、督查考评成绩靠前的乡镇干部，在年终评先评优和干部提拔使用上优先考虑。（2）从优秀村基层党组织书记中选拔乡镇领导干部，考入乡镇公务员、招聘乡镇事业编制人员时，更加注重从人居环境整治等各项急难险重工作中成效突出的村主干中选拔任用。

3.建立资金奖补机制。（1）建议区里通过以奖代补、先建后补的方式下拨专项工作经费。强化考评结果运用，建立以整治成效拨付资金的导向，兼顾乡镇大小、人口多少等具体情况，实行总量不变分梯次拨付工作经费。在争取的项目资金配套上也根据考核名次给予倾斜。区、镇在聘用保洁员经费拨补、美丽庭院、美丽乡村、无垃圾村等评比评选上，也应根据各地整治成效合理分配指标。（2）建议将美丽庭院等各类评比经费约300万/年，统筹用于对乡镇（街道）考评的奖励金，每半年评奖一次，用于被评为前3-5名的乡镇（分大小乡镇两个系列），按40-30、30-20、20-10万元奖励，乡镇用于考评奖励做得好的行政村，村用于环境整治和卫生保洁专项经费，以调动乡镇、村的积极性。